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从这意义上讲，明显不当仅仅是一块挡箭牌，有权机关在确定了本案的走向后，将这块挡箭牌抬到幕前，试图证明一切都是依法而行。
根据《突发事件应对法》第3条第2款规定，突发公共事件的分级标准是突发公共事件的社会危害程度、影响范围等因素。由此，立法者需要规定作为行政相对人的食品生产加工企业履行相应的服从、配合义务，并负有向食品药品监督管理机关如实提供相关的数据、材料和信息的义务，且无权行使拒绝权。
2．履行建构科学的食品安全风险衡量指标体系，对风险食品予以分级之职能。{4}[美]理查德·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版。前者如，建立该项制度的法律依据、事实材料、科学证据。{5}杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期。而典型制度形态是婴幼儿配方乳粉生产企业驻厂监督制度[4]。
其中，对第一个一级指标还作了细分，分为15个二级指标，36个三级指标，并对每一个三级指标规定了分值。有时行政机关调查（食品生产经营者配合调查）一定程度的食品安全风险所需花费的成本，将远远超过因这一定程度的食品安全风险信息的获得而带来的收益，因此，并不是将所有食品安全风险调查得越彻底越好。审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。
反之，放弃现有法律制度空间和可能，放弃法治突破的时机，是对法治精神的严重伤害。据此，我们可以将一审判决书的逻辑归纳如下：（1）对唐慧劳教的行为没有考虑到她的特殊情况，属于复议法上的明显不当，根据复议法予以撤销是正确的。[43]黄全：《论瑕疵行政行为的效力》，《政法学刊》2010年第3期。[22]（3）目前合法性与合理性之间的界限为明显不合理，即弱于明显不合理的为合理性问题、等于或强于明显不合理的为合法性问题。
在这里更值得我们深思的是，明显不当之所以会成为本案的挡箭牌与法律内部的不周密紧密相关，同样是对违法类型的描述，为什么《行政复议法》第28条却比《行政诉讼法》第54条多出一类，理由何在。国家赔偿 一、唐慧案引发的问题 《行政复议法》第28条第1款第（三）项第5目规定，在具体行政行为明显不当的情形下，复议机关可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。
[5]永州市中院在一审判决书中指出湖南省劳教委的复议决定虽然撤销了永州市劳教委的劳动教养决定，但该复议决定并未确认永州市劳教委作出的劳动教养决定违法……只是在行政处理的具体方式上存在是否合理的问题，认为对其依法进行训诫、教育更为适宜。[11]合理性要求行政行为动因符合行政目的，建立在正当考虑基础上，并且内容合乎情理。该说将传统意义上的行政主体直接违背法律文字内容的违法行为，和行政主体在自由裁量权限内背离立法精神、显系缺乏合理性的行为均纳入到违法行为的体系之中。因此，从结果导向上分析，将明显不当作为合法而不当的情形也是无法证成的，这将导致法律内部的难以自洽。
[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第113页。[45]可见在现有的理论框架内，我们可以导出撤销是违法的充分条件的结论。但在本院认为部分出现的明显不当也不在少数，对其进行归类，可以得出下表的结论： 其中第1类、第2类并非是指行政行为的明显不当，不在本文的论述范围内。同时实践中也发现《行政诉讼法》第54条第（二）项、第（四）项分别规定的滥用职权和显失公正也难以纳入到传统意义的合法性定义之中，于是《行政诉讼法》第5条所规定的合法性审查与该法第54条的规定呈现出极为紧张的关系，需要学理予以缓解。
（2）但明显不当不属于违法，只是是否合理的问题。反面论述从行为效力和法律责任展开，若将明显不当视为合法而不当将导出自相矛盾的结论。
至此，我们可以从法律后果的角度，对明显不当的定位作出两点结论：（1）从行政行为效力角度考察，由于撤销是违法的充分条件，若将明显不当归于合法而不当的情形，将无法撤销明显不当的行政行为。2.明显不当与显失公正。
根据《行政复议法》第28条第（三）项规定，‘行政行为明显不当的，行政复议机关应依法撤销或变更该行政行为。但随着现实中行政案件的逐步增多，这一划分似乎难以适应现实需求。 黄锴，浙江大学光华法学院宪法与行政法学博士研究生。（2）《最高人民法院关于认真贯彻执行关于行政诉讼撤诉若干问题规定》的通知（法发[2008]9号）规定：人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者明显不当，可以根据案件的具体情况，建议被告改变其所作的具体行政行为，主动赔偿或补偿原告的损失，原告同意后可以申请撤诉。[23]违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则便将导致行政不当。由此诞生两种学说：（1）例外说。
…… [2]《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。然而，文首所提及的通过体系解释将明显不当归为合法而不当的推论依然无法从根本上动摇。
[25]石佑启、杨勇平：《行政复议法新论》，北京大学出版社2007年版，第202页。[41]该说将瑕疵限于合法的范畴内，等同于德国法上的不正确。
《行政复议法》第3条第（三）项规定：行政复议机关履行下列职责：……（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定。[45]杨登峰：《行政行为撤销要件的修订》，《法学研究》2011年第3期。
当行政行为出现瑕疵影响其效力时，行政行为可能面临被撤销的风险。笔者关注到，无论是作为权威媒体的《人民日报》还是作为草根媒体的微博均对唐慧案予以了长时间、高强度的关注。该说认为瑕疵是行政行为在合法的前提下，在形式、程序和程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件，可以利用补救方式来完善的一种行政行为。蔡小雪：《浅谈滥用职权与明显不当的区别》，《人民法院报》2001年2月4日，第3版。
笔者在北大法宝数据库以明显不当为关键词进行搜索，发现有关的行政案件共有434件，其中有些在诉辩主张或事实和证据部分出现，法院对原告所提出的明显不当未予以审查。为使论证更进一步，下文有必要对该种推论下，能否达致法律内部的自洽作出分析，易言之，将明显不当作为合法而不当进行处理时，能否得出如唐慧案中法官所论证的法律后果。
[24]因此，判断一个行政行为是否构成滥用职权的关键在于考察被诉行政机关作出行政行为时的主观因素：该机关是否存在主观故意，受到某种恶意或肆意的支配，考虑某些不该考虑的因素，或忽略某些本应当考虑的因素。[38]《最高人民法院公报》2003年第3期。
（3）《中华人民共和国行政复议法释义》指出：《行政复议法》规定的第五种情形是，具体行政行为明显不当。[27]由于《行政诉讼法》第54条第（四）项之规定，[28]规范意义上的显失公正仅限于行政处罚领域，然而仅从概念意义上，要将明显不当与显失公正相区分几乎难以做到，甚至有学者径行指出：从行政诉讼法的立法精神和条文涵义上分析，把‘显失公正解释为‘明显不适当、不合理或许更接近事物的本质。
第3类将明显不当等同于行政行为的瑕疵予以描述，指称一行政行为明显不当可能包含行政行为证据不足、适法错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权等情形中的一种或多种。[10]如胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第2章行政法的基本原则。进入专题： 行政行为 明显不当 唐慧案 。[20]甚至有学者提出，合法性的本质即可接受性。
[41]张弘、郭胜鳌：《行政瑕疵行为辨析与补救》，《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）2007年第3期。根据上述整理，可以得出结论如下：（1）明显不当在司法审查当中存在多种含义，并不限于原旨意义上所谓的明显不当。
因此，将明显不当归为违法更符合现有法律框架。正面论述从学理梳理和案例分析两个层面展开，明显不当属于学理上的合法性审查范畴，同时法院在实践中也将明显不当作为审查标准予以适用。
[43]笔者以为，合法说将瑕疵归为合法范围内显然不合适，这将造成在分析行政行为效力时将瑕疵与违法并列予以考虑，这不符合这一概念创设的初衷。然而，这一推论很快被证明是错误的，此举并不意味着取消了违法归责原则。
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